行政规章性质的大学章程难以成大学宪章【熊丙奇博文精选】

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熊丙奇

熊丙奇:著名教育学者，博士，上海交通大学编审，21世纪教育研究院副院长。对我国的教育制度研究的很透，也通解各国良好的教育制度。为多家杂志专栏作者。

8月12日，教育部官方网站公布6所中央部属高校的大学章程，面向社会公开征求意见。这6所高校分别是中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学。这是根据教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》，首批提请教育部高等学校章程核准委员会核准评议后的高校章程草案。（新京报8月13日）

舆论认为，这是我国高等教育为推进依法治学、依法治校迈出的重要一步。但在笔者看来，按照目前的大学章程制订程序，以及大学章程的内容，能否真正助推大学自主办学，还有待观察。目前的大学章程是学校制订，上报教育主管部门核准的，说到底，这还是行政规章，而非法律文本，于是很难成为大学依法自主办学的宪章。

具有法律效力的大学章程，应该提交大学举办者同级立法机构审议——国立大学章程应提交全国人大，省立高校章程应提交地方人大，只有通过审议颁布，大学章程才能成为大学宪章，作为大学依法治校的依据。

首先，大学章程不仅规定大学内部的治理模式，也涉及大学的外部关系，尤其是与政府的关系，在这次听取意见的大学章程草案中，也提到了学校与政府的关系，比如东南大学在章程中提出，“对学校事务实施自主管理，除法律、行政法规、规章另有规定外，任何单位和个人均不得妨碍学校自主权的行使。”问题是，学校究竟拥有哪些自主权，政府部门如果不落实学校的自主权，谁来要求政府部门落实？——章程“除法律、行政法规、规章另有规定外”的表述，就显得很没底气，政府部门在法规之外再制订规章规定学校办学，本就涉嫌侵犯学校办学自主权——如果政府越权侵犯自主权，学校可以通过哪种途径救济？考虑到我国的大学与政府尚属于上下级行政关系，作为下级的学校很难要求政府放权，上级政府侵权也难以追究责任，解决这一问题的办法，就是由人大审议之后颁布，不仅要求学校依章程办学，也要求政府必须落实属于学校的办学自主权利。

其次，获得办学自主权的大学，如何自主办学，需要建立有效使用自主权的治理结构，这就要建立公众参与大学管理、决策的管理模式。在国外，现代大学通常由大学理事会（或董事会）负责学校办学战略决策，包括确定大学预算、遴选校长、监督校长实施行政权等。这一理事会（董事会）由政府官员代表、立法机构代表、校领导、教师代表、学生代表、校友代表和社会贤达共同组成，能代表广泛的意见参与学校管理、监督和评价，确保大学自主办学不偏离方向，自主权不被滥用。这在这次公布的大学章程中没有看到，总体看来，大学章程只是对现行管理模式的“总结”，包括校务委员会、校友会等机构的职能，也是按现行模式解释，而没有多少突破。

再次，大学章程需明确学校校内行政权、教育权、办学权的关系，这也需要经过充分的权力与权利博弈。从目前大学制订的章程看，明确提到教授治学，有的章程还明确“校学术委员会是学校最高学术审议机构”，可是，究竟怎样做到教授治学，从章程的表述看并不清晰，有的学校只是称“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”，而其实，实现教授治学，关键在于教授委员会、学术委员会民主选举产生，能独立运行，具有最高的学术决策权，实行学术本位管理，不受行政指派，比如，当出现学校不端举报（包括针对校长和院士的举报），学术委员会可独立启动调查，独立根据调查结果做出学术处理，学术委员会的处理意见是最高学术意见，学校行政执行学术委员会的处理意见，这一点能做到吗？对于教授委员会、学术委员会的权责、产生、运行，大学章程应该详细描述，这样才具有可操作性，否则就只停留在概念上。教授委员会、学术委员会难以摆脱摆设的命运。

大学章程被认为是大学的宪章，是社会各机构都得遵守的法律，也是学校制订其他学校规定的依据，如果宪章本身就存在法律效力问题，那么以其为基础制订的校规，也就会遭遇合法性的质疑。大学章程的制订者或认为，只要写进大学章程，得到行政部门审批，章程就具有合法性，比如，中国人民大学试行章程提出，自主调节系科招生比例。这让想到人大招生中的小语种男女声单独列计划，单独划线引发的争议，是不是章程规定学校可自主调节系科招生比例，就能回应争议呢？这显然很难，近年来一些高校由于没有大学章程，制订的土校规，就屡遭学生和社会质疑，并被告上法庭，现在制订了大学章程，但如果不通过立法程序将其变为法律，这一问题还是得不到解决。